Articolo pubblicato su Jamma, luglio 2024: SLOT LONTANE DAL CIMITERO, un luogo "sensibile"

Un cimitero deve essere considerato un luogo sensibile perché frequentato da soggetti bisognosi di tutela per il contrasto al disturbo da gioco d’azzardo. Questa è la visione espressa dai Giudici in una recente sentenza. C’è sempre maggiore bisogno di una riforma equilibrata dei principi di distribuzione dei punti di gioco sui territori. (Jamma, luglio 2024)
 
In questo articolo mettiamo in evidenza quello che è stato cristallizzato nell’ambito di una recente sentenza in merito alla qualificazione dei cimiteri quali luoghi da far rientrare nel novero di quelli sensibili da cui tenere le distanze per l’installazione di punti di gioco. Ancora una volta emergono temi quali l’incertezza normativa, i rischi di continue ricerche di estensione dei divieti imposti e non ultimi i dubbi sempre più rilevanti sull’idoneità di questi strumenti di assicurare in concreto un autentico contrasto al disturbo da gioco d’azzardo. Sono temi toccati anche nel libro edito da Giappichelli “Il gioco pubblico in Italia.  Riordino, questione territoriale e cortocircuiti istituzionali” che le pronunce giurisprudenziali anche di questi giorni continuano a tenere sul tavolo, consentendo di ricordare ancora una volta l’importanza di una riforma equilibrata e consapevole.
 
Premessa
Nel recente caso esaminato il tema attiene alla verifica del fatto se un cimitero possa essere considerato un luogo sensibile nell’ambito del sistema normativo campano, con specifico riferimento al territorio del Comune di Napoli.   I Giudici hanno concluso per l’inclusione del cimitero nel novero dei luoghi sensibili, proponendo una serie di motivazioni che si prestano ad alcune osservazioni (Tar Campania n. 3315/2024, del 22/5/2024 nel proc. 5920/2023).

Non sarebbe un problema il fatto che la nuova Legge Campania sul distanziometro non preveda espressamente il cimitero tra i luoghi sensibili.
I Giudici hanno ricordato che la nota Legge Regionale Campania 2 marzo 2020, N. 2 (in B.U. 3 marzo 2020, n. 17) - “Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d'azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari” tra i luoghi sensibili di cui all’articolo 3 non prevede espressamente il cimitero tra i luoghi sensibili. Ed infatti all’articolo 3, comma 1, lettera  p) si legge “luoghi sensibili: luoghi in cui è vietata l'offerta di gioco lecito a una distanza inferiore a duecentocinquanta metri:  1. gli istituti scolastici o formativi di qualsiasi ordine e grado, comprese le scuole dell'infanzia e i nidi d'infanzia; 2. le strutture sanitarie e ospedaliere, incluse quelle dedicate all'accoglienza, all'assistenza e al recupero di soggetti affetti da qualsiasi forma di dipendenza o in particolari condizioni di disagio sociale o che comunque fanno parte di categorie protette;  3. le strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario, scolastico o socio-assistenziale; 4. i luoghi di culto”.
Al riguardo però viene ricordato anche il precedente “Regolamento sale da gioco e giochi leciti” del Comune di Napoli, approvato con delibera di Consiglio comunale n. 74 del 21 dicembre 2015,  il quale, [invece] nel disciplinare la distanza minima, prende[va] in considerazione, tra l’altro, i “luoghi di culto, intendendosi come tali anche i cimiteri” (cfr. articolo 6, comma 1, lett. 2)”.
Su questa differenza messa in evidenza (i.e. cimiteri sono esclusi dall’elenco dei luoghi sensibili dalla Legge Regionale del 2020 e cimiteri erano inclusi nel Regolamento Comunale del 2015), i Giudici tuttavia fanno una riflessione e rimarcano che la differenza in questione non farebbe altro che avvalorare la necessità di un’interpretazione estensiva della norma regionale nel senso di includere il cimitero nel novero dei luoghi sensibili, benché non richiamato espressamente nel dettato normativo.
Chi scrive, tuttavia, ha l’impressione che al riguardo vanno ricordati almeno due aspetti.
Il primo è che forse si dimentica che il Regolamento di Napoli del 2015 (oltre ad essere precedente alla entrata in vigore della nuova Legge Regionale) è anche il Regolamento che la nuova Legge Regionale ha voluto contenere nei suoi effetti manifestamente espulsivi che in passato sono stati abbondantemente commentati e valutati (si corda tra tutti “Il proibizionismo di Napoli, il rischio di espulsione delle scommesse e la chiusura degli operatori legali” GC aprile 2016, in GC “La Questione Territoriale. Il Proibizionismo inflitto al gioco legale dalla normativa locale” 2016, p. 36).
In quelle pagine, in particolare, già all’epoca si denunzia che “Il distanziometro del Comune di Napoli è oltremodo articolato: è previsto un raggio di interdizione ampio di 500 metri da diversi luoghi sensibili, sono altresì vietate numerose ed ampie zone e numerose tipologie di immobili, sono imposti raggi di interdizione di 200 metri da bancomat, banche uffici postali ed ulteriori limitazioni per gli apparecchi. Il tutto è concepito al punto da rendere vietato il gioco legale da circa il 97 % (!) del territorio del Comune”.  
Il secondo aspetto è che, trattandosi di norme che intervengono in modo determinante a limitare l’esercizio dell’azione di Stato di presidio dei territori, prima di essere applicate in modo estensivo occorrerebbe operare opportune ponderazioni al fine di evitare di ottenere l’effetto contrario che l’offerta illegale colmi i vuoti lasciati dall’espulsione dell’offerta pubblica, tra l’altro con prodotti di contrabbando senza controlli, a discapito della salute degli utenti.
 
Il cimitero rappresenterebbe un luogo di culto.
I Giudici precisano poi, con un’attenzione e cura pienamente condivisibili per la sensibilità di chi scrive ora, le caratteristiche del cimitero sotto il pure importante, rilevante e centrale profilo religioso.
Viene, infatti, riportato che andrebbe incluso tra i luoghi di culto anche il cimitero perché “Non va tralasciato di considerare che il cimitero assume anche un valore religioso; in questo luogo si svolgono infatti i riti della sepoltura, le cerimonie di commiato alle salme e il raccoglimento dei parenti, sicché esso diviene, specie nella tradizione cattolica, luogo di riconciliazione, di commemorazione e di preghiera. La stretta connessione tra il cimitero e la religione è, peraltro, attestata dal frequente utilizzo di segni cristiani, come il simbolo del crocifisso, la celebrazione in loco di funzioni religiose che esprimono il rapporto da credente con il mistero della morte e dell’aldilà; ne è prova che nei cimiteri sono usualmente presenti chiese funerarie per l’accoglienza dei fedeli (come nel caso in esame), oltre che cappelle cimiteriali ed edicole votive. Va quindi condivisa l’argomentazione (…) secondo cui cimitero e chiesa rappresentano un unicum funzionale dal punto di vista cultuale, trattandosi di due realtà avvinte dalla medesima funzione che non è solo quella di ospitare le spoglie dei defunti ma anche di dare conforto religioso ai parenti. Non vi è quindi ragione per non estendere anche al cimitero la qualità di “luogo di culto”, nella duplice accezione di sito deputato al culto e alla memoria dei defunti e allo svolgimento di attività connotate da intrinseco valore religioso”.
Nell’analisi operata, tuttavia, non sembra opportuno trascurare completamente la visione laica, pure cara al legislatore anche costituente laddove si ragioni in termini di ruolo dello Stato e di ordinamento giuridico.  Non sembra trascurabile, dunque, la visione di altri soggetti diversi da quelli sopra richiamati, che con il cimitero possano avere un modo di rapportarsi differente, non strettamente religioso, per proprio credo personale. 
Ma soprattutto non sembrerebbe opportuno abbandonarsi ad interpretazioni di natura dichiaratamente “estensiva”, in un ambito normativo così delicato come quello in esame per le ragioni sopra richiamate. 

I soggetti da tutelare con le distanze sono i “fragili” ed i fragili frequenterebbero cimiteri e luoghi di culto.
Va detto che i Giudici in un passaggio della sentenza, anche precedente a quello sopra rappresentato, si interrogano su quale sia la platea di soggetti che la legge regionale Campania voglia tutelare identificando la lista dei luoghi sensibili (più ristretta di quella del regolamento del 2015 lo si ricorda).
E lo fanno ripercorrendo l’articolo citato in apertura in cui sono elencati i luoghi sensibili. Ebbene al riguardo viene precisato che “Si tratta di una previsione di ampia portata che ricomprende diverse fattispecie le quali, specie in riferimento ai nn. 2 – 3 – 4  [quest’ultimo relativo ai luoghi di culto], dimostra[no] di considerare vulnerabili non solo i giovani, ma anche gli anziani e le persone fragili per ragioni di malattia fisica o psichica, difficoltà personali, familiari o sociali.”
Ebbene al riguardo andrebbe valutato, anche con esperti in materia sanitaria e di dipendenze, quanto effettivamente possano ritenersi “vulnerabili” e soprattutto “fragili” sotto il profilo del contrasto al disturbo da gioco d’azzardo (che è ciò che in questa sede unicamente rileva come obiettivo), le persone d’ogni età che si trovino a frequentare con l’assiduità e le motivazioni di ciascuno non solo un cimitero, ma anche uno stesso luogo di culto.
 
Conclusioni
Al di là del dato giuridico e formale del contenzioso specifico, si tratta di temi trattati nel loro complesso nel libro di quest’anno indicato in apertura.    Sono temi che continuano a porre prepotentemente la necessità di un intervento normativo di riordino che sia fortemente equilibrato.
Dall’analisi qui in commento emerge che tra i tanti aspetti che riguardano la riforma, l’equilibrio che va ricercato per quanto qui emerso è quello da applicare nel momento in cui ci si trovi a dover dare alle misure che si vogliano adottare il giusto valore di efficacia concreta nell’interesse pubblico della tutela della salute dell’utente.   
Ed in particolare, laddove si voglia insistere con lo strumento del distanziometro, l’equilibrio andrebbe applicato anche nella fase di identificazione dei luoghi per escludere una volta per tutte quelli che non siano realmente rappresentativi di sensibilità da tutelare sotto il profilo sanitario del contrasto al disturbo da gioco d’azzardo.